堵住“委托即免責(zé)”漏洞，壓實(shí)危廢全生命周期責(zé)任

危險(xiǎn)廢物的有效管理，關(guān)鍵在于構(gòu)建貫穿其整個(gè)生命周期的無(wú)縫責(zé)任鏈條。危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生者作為源頭，其責(zé)任絕不應(yīng)止于“委托”，而必須延伸至確保危險(xiǎn)廢物在后續(xù)管理中得到合法、安全、環(huán)境無(wú)害的終結(jié)處理。這是“產(chǎn)生者延伸責(zé)任”（Extended　Producer　Responsibility，筆者以下簡(jiǎn)稱EPR）原則的核心要義，也是破解當(dāng)前危險(xiǎn)廢物非法轉(zhuǎn)移、傾倒、處置亂象的關(guān)鍵。筆者審視《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》第1149條—第1152條有關(guān)危險(xiǎn)廢物法律責(zé)任的規(guī)定，尤其是第1150條關(guān)于產(chǎn)生者責(zé)任的規(guī)定，認(rèn)為其在落實(shí)EPR原則方面存在顯著不足，難以應(yīng)對(duì)全生命周期的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)。

現(xiàn)行條款剖析：責(zé)任鏈條斷裂的三大癥結(jié)

首先，責(zé)任范圍過(guò)于狹窄且被動(dòng)滯后。第1150條僅針對(duì)產(chǎn)生者“未按照規(guī)定處置”且“拒不改正”這一種情形。然而，實(shí)踐中最大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并非產(chǎn)生者自身“不處置”，而是其“處置了但非法”或危險(xiǎn)廢物最終“去向不明”。例如，產(chǎn)生者形式上委托有證單位，但后者可能轉(zhuǎn)包無(wú)證作坊非法傾倒或自身不達(dá)標(biāo)處置。此時(shí)，因產(chǎn)生者履行了“委托”形式，即使下游發(fā)生嚴(yán)重環(huán)境違法，其依據(jù)第1150條也極易脫責(zé)。這種“委托即免責(zé)”的漏洞，直接導(dǎo)致責(zé)任鏈條在“委托”環(huán)節(jié)斷裂。

其次，“代為處置”機(jī)制功能單一且適用范圍有限。該機(jī)制僅在產(chǎn)生者“不處置”且“拒不改正”時(shí)觸發(fā)，對(duì)“處置了但非法”和“去向不明”情形無(wú)法啟動(dòng)，無(wú)法及時(shí)消除已經(jīng)存在或正在發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，更無(wú)法修復(fù)已造成的污染。其被動(dòng)性使之無(wú)法成為保障環(huán)境安全的有效屏障。即使啟動(dòng)，也只能解決眼前積存的危險(xiǎn)廢物問(wèn)題，對(duì)已經(jīng)造成的土壤、水體污染等歷史遺留問(wèn)題或長(zhǎng)期生態(tài)損害，缺乏有效的追償和修復(fù)保障機(jī)制，未能體現(xiàn)EPR原則所要求的產(chǎn)生者對(duì)其產(chǎn)品廢物全生命周期環(huán)境影響的主動(dòng)負(fù)責(zé)。

再者，個(gè)人責(zé)任威懾不足?，F(xiàn)有責(zé)任聚焦于單位主體，對(duì)實(shí)際做出決策和管理的個(gè)人缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)制裁威懾。罰款由單位承擔(dān)，個(gè)人往往無(wú)需付出直接的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，這可能導(dǎo)致管理層對(duì)危險(xiǎn)廢物管理責(zé)任不夠重視，甚至為了短期利益而默許或縱容不合規(guī)的委托與處置行為。

重構(gòu)責(zé)任閉環(huán)：EPR原則落地的五策并舉

第一，確立基本原則。開(kāi)宗明義規(guī)定“危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生者對(duì)其產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物負(fù)有全過(guò)程管理責(zé)任，應(yīng)當(dāng)確保其從產(chǎn)生到最終利用或者處置全過(guò)程的安全、合法”，為后續(xù)具體責(zé)任設(shè)定奠定基礎(chǔ)。

第二，擴(kuò)展責(zé)任觸發(fā)情形。除保留原有的“未按照國(guó)家規(guī)定處置其產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物，且拒不改正”外，必須涵蓋以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是“未按照國(guó)家規(guī)定安全貯存其產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物”；二是“未依法將危險(xiǎn)廢物提供或者委托給持有有效許可證的單位從事收集、貯存、利用、處置活動(dòng)”；三是“未履行審慎注意義務(wù)，未能證明其委托的危險(xiǎn)廢物已得到最終合法、安全利用或者處置的”；四是“因其管理失責(zé)，導(dǎo)致危險(xiǎn)廢物揚(yáng)散、流失、滲漏、非法傾倒、處置或者造成其他環(huán)境污染”。其中，第三項(xiàng)直擊“去向不明”“委托即免責(zé)”的痛點(diǎn)，迫使產(chǎn)生者主動(dòng)建立并實(shí)施嚴(yán)格的危險(xiǎn)廢物追蹤審計(jì)制度。第四項(xiàng)則將產(chǎn)生者在源頭的管理不善與最終環(huán)境污染后果直接關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化源頭預(yù)防對(duì)終端安全的決定性作用。

第三，建立追溯機(jī)制與兜底責(zé)任。主管部門組織代為處置或修復(fù)時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定其有責(zé)任追溯非法利用、處置危險(xiǎn)廢物或造成環(huán)境污染的直接責(zé)任方。同時(shí)，必須明確“危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生者對(duì)其委托的危險(xiǎn)廢物的最終合法、安全去向承擔(dān)連帶責(zé)任或先行賠付責(zé)任”。其中，“連帶責(zé)任”適用于產(chǎn)生者與下游違法者構(gòu)成共同侵權(quán)的情形，二者需共同承擔(dān)法律責(zé)任?！跋刃匈r付責(zé)任”則針對(duì)更普遍的情形，當(dāng)直接責(zé)任方難以查找、逃匿或確無(wú)賠償能力時(shí)，為確保環(huán)境及時(shí)修復(fù)、防止損害擴(kuò)大，產(chǎn)生者作為源頭和委托發(fā)起者，必須先行承擔(dān)處置、修復(fù)及賠償費(fèi)用，這實(shí)質(zhì)上是由產(chǎn)生者對(duì)其委托廢物的環(huán)境安全承擔(dān)了兜底責(zé)任。在這一制度設(shè)計(jì)下，任何環(huán)節(jié)的失控最終都可能由產(chǎn)生者付出沉重的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，迫使產(chǎn)生者必須極其審慎地選擇合作伙伴，從根本上激勵(lì)產(chǎn)生者落實(shí)EPR原則。

第四，引入個(gè)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任制裁。對(duì)拒不承擔(dān)代為處置費(fèi)用的，除對(duì)單位可處代為處置費(fèi)用一倍以上三倍以下的罰款外，必須新增“對(duì)法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員，處其上一年度從本單位取得收入百分之十至百分之五十的罰款”。將壓力傳導(dǎo)至決策層和管理層，使其個(gè)人收入與單位的危險(xiǎn)廢物管理合規(guī)性直接掛鉤，極大提升其履職盡責(zé)的內(nèi)在動(dòng)力和違法成本。

最后，強(qiáng)化條款有機(jī)銜接。第1149條中，關(guān)于產(chǎn)生者未設(shè)標(biāo)識(shí)未建臺(tái)賬等具體違法行為的處罰，應(yīng)作為判斷其是否“未盡審慎義務(wù)”“管理失職”進(jìn)而觸發(fā)第1150條更嚴(yán)厲的連帶責(zé)任或先行賠付責(zé)任的依據(jù)。產(chǎn)生者若違反要求委托無(wú)證單位，不僅本身觸發(fā)第1150條的追責(zé)，其行為還可能同時(shí)構(gòu)成第1151條或第1152條的處罰對(duì)象，形成三重約束。第1152條關(guān)于行政拘留的規(guī)定，則適用于產(chǎn)生者或其責(zé)任人員涉及嚴(yán)重違法且達(dá)到相應(yīng)情節(jié)的情形。

作者熊樟林系東南大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授，陳悅系東南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生