重估鋼鐵行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能

　　中國(guó)粗鋼產(chǎn)量在過(guò)去十年迅速攀升，與此同時(shí)，粗鋼產(chǎn)能以更快的速度增長(zhǎng)，導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩日趨嚴(yán)重。按照傳統(tǒng)對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能的定義（即可以用于生產(chǎn)但閑置未用的生產(chǎn)能力），中國(guó)粗鋼過(guò)剩產(chǎn)能通常被估計(jì)為3.25億-3.5億噸。但按照本文提出的計(jì)算方法，粗鋼的實(shí)際過(guò)剩產(chǎn)能可能只有1.3億噸。

　　即便如此，1.3億噸的估計(jì)規(guī)模仍然相當(dāng)龐大，比2016年美國(guó)粗鋼總產(chǎn)量高出約65%。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2016年《政府工作報(bào)告》中指出，部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重。政府將重點(diǎn)抓好鋼鐵、煤炭等困難行業(yè)的去產(chǎn)能工作，以加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力。

　　2016年，中國(guó)實(shí)際削減鋼鐵產(chǎn)能6500萬(wàn)噸，超過(guò)了4500萬(wàn)噸的年度目標(biāo)。但是，如下文所述，當(dāng)前的去產(chǎn)能政策存在兩個(gè)問(wèn)題。如果不解決這些問(wèn)題，可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)中國(guó)粗鋼產(chǎn)能過(guò)剩規(guī)模的錯(cuò)誤評(píng)估和無(wú)效的去產(chǎn)能政策。

　　估計(jì)過(guò)剩產(chǎn)能：一種新的方法

　　截至2015年底，中國(guó)粗鋼產(chǎn)能達(dá)到11.269億噸。2015年，中國(guó)生產(chǎn)了7.988億噸粗鋼，產(chǎn)能利用率為70.9%，遠(yuǎn)低于金融危機(jī)前85%左右的水平。

　　比較公認(rèn)的中國(guó)粗鋼過(guò)剩產(chǎn)能的估算規(guī)模是3.25億-3.5億噸，這一數(shù)據(jù)是通過(guò)計(jì)算世界鋼鐵協(xié)會(huì)（World Steel Association）公布的粗鋼產(chǎn)量和經(jīng)合組織（OECD）等機(jī)構(gòu)公布的產(chǎn)能數(shù)據(jù)之差得出的?；谶@種方法，根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的產(chǎn)能數(shù)據(jù)和世界鋼鐵協(xié)會(huì)的產(chǎn)量數(shù)據(jù)計(jì)算，截至2015年底，中國(guó)粗鋼過(guò)剩產(chǎn)能為3.281億噸（即11.269億噸產(chǎn)能減去7.988億噸產(chǎn)量）。

　　但是這種統(tǒng)計(jì)方法高估了過(guò)剩產(chǎn)能的實(shí)際規(guī)模。原因在于，考慮到季節(jié)性因素以及周期性停工以更新設(shè)備的需求，鋼鐵企業(yè)要保持一定合理規(guī)模的“閑置產(chǎn)能”。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，鋼鐵行業(yè)滿負(fù)荷生產(chǎn)是不現(xiàn)實(shí)的。這意味著上述計(jì)算得出的3.281億噸過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)際上并非全部“過(guò)剩”，而是包含了一部分企業(yè)調(diào)劑余缺的“閑置產(chǎn)能”。

　　假設(shè)在正常的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，80%的產(chǎn)能利用率是合理的（2006-2015年中國(guó)平均產(chǎn)能利用率大約為80%，且中國(guó)政府設(shè)定的“十三五”期間產(chǎn)能利用率的目標(biāo)是80%）。在2015年7.988億噸產(chǎn)量的生產(chǎn)水平下，1.997億噸（7.988 / 80%－7.988）閑置產(chǎn)能是在合理范圍內(nèi)。因此，截至2015年底，中國(guó)粗鋼實(shí)際過(guò)剩產(chǎn)能應(yīng)該為1.284億噸（11.269－7.988 / 80%），遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于通常估算的規(guī)模。去產(chǎn)能政策的目標(biāo)也應(yīng)該是凈減少1.284億噸粗鋼產(chǎn)能，或大約相當(dāng)于11%的2015年的產(chǎn)能，而非通常所說(shuō)的3.25億-3.5億噸過(guò)剩產(chǎn)能。

　　產(chǎn)能與去產(chǎn)能現(xiàn)狀

　　2016年以來(lái)，中國(guó)削減粗鋼過(guò)剩產(chǎn)能的主要進(jìn)展包括：

　　2016年2月1日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》。該指導(dǎo)意見(jiàn)明確了在2016-2020年的五年內(nèi)削減1億-1.5億噸粗鋼產(chǎn)能的目標(biāo)，相當(dāng)于年均削減2000萬(wàn)-3000萬(wàn)噸粗鋼產(chǎn)能。指導(dǎo)意見(jiàn)還嚴(yán)禁地方政府批準(zhǔn)新增產(chǎn)能的項(xiàng)目，并規(guī)定金融機(jī)構(gòu)停止向違規(guī)新增產(chǎn)能的企業(yè)發(fā)放貸款。已獲得獎(jiǎng)補(bǔ)資金或其他政策支持的淘汰產(chǎn)能不得用于產(chǎn)能置換。

　　2016年6月，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史表示，2016年鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能目標(biāo)是4500萬(wàn)噸。

　　2016年11月，國(guó)家發(fā)改委秘書(shū)長(zhǎng)李樸民表示，中國(guó)鋼鐵行業(yè)已于10月底提前完成4500萬(wàn)噸的全年去產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)。

　　2016年11月4日，工信部發(fā)布《鋼鐵工業(yè)調(diào)整升級(jí)規(guī)劃（2016-2020年）》。該規(guī)劃回顧了“十二五”期間中國(guó)鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能的成就，并明確了“十三五”時(shí)期的目標(biāo)。具體而言，到2020年，粗鋼產(chǎn)能凈減少1億-1.5億噸，產(chǎn)能利用率提高到80%。

　　2017年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中指出，2016年，政府以鋼鐵、煤炭行業(yè)為重點(diǎn)去產(chǎn)能，退出鋼鐵產(chǎn)能超過(guò)6500萬(wàn)噸，超額完成年度目標(biāo)任務(wù)。2017年要扎實(shí)有效去產(chǎn)能，再壓減鋼鐵產(chǎn)能5000萬(wàn)噸左右。

　　此外，自2016年2月國(guó)務(wù)院出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)以來(lái)，為支持化解過(guò)剩產(chǎn)能，相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了稅收、獎(jiǎng)補(bǔ)資金、員工安置、環(huán)保等8個(gè)配套政策。

　　在評(píng)估中國(guó)去產(chǎn)能政策時(shí)需要注意兩個(gè)問(wèn)題。首先，國(guó)務(wù)院的指導(dǎo)意見(jiàn)和工信部的規(guī)劃都制定了壓減粗鋼產(chǎn)能的目標(biāo)。但是，不論是2016年削減4500萬(wàn)噸的目標(biāo)還是6500萬(wàn)噸的已實(shí)現(xiàn)水平，二者都是針對(duì)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能，而不是粗鋼本身的產(chǎn)能。因此，這些數(shù)據(jù)與國(guó)務(wù)院和工信部五年內(nèi)削減粗鋼產(chǎn)能1億-1.5億噸的目標(biāo)沒(méi)有直接可比性。為了準(zhǔn)確跟蹤產(chǎn)能削減進(jìn)度和出臺(tái)有效政策，中國(guó)政府應(yīng)將煉鋼和煉鐵兩個(gè)行業(yè)獨(dú)立開(kāi)來(lái)，并制定各自的目標(biāo)，分別對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

　　其次，對(duì)于數(shù)據(jù)的凈值與總值的區(qū)分并不明確。在上述去產(chǎn)能的政府文件中，只有工信部的規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了凈值，其他文件都只討論了總數(shù)。顯然，當(dāng)一部分產(chǎn)能被淘汰后，總產(chǎn)能將會(huì)減少。但如果在削減產(chǎn)能的同時(shí)新增產(chǎn)能，總產(chǎn)能可能會(huì)增加。因此，中國(guó)應(yīng)該關(guān)注削減產(chǎn)能與新增產(chǎn)能的差額（即凈產(chǎn)能變化），而不是強(qiáng)調(diào)削減的總產(chǎn)能。目前政府部門(mén)并沒(méi)有提供新增產(chǎn)能的官方數(shù)據(jù)，這使得我們很難準(zhǔn)確評(píng)估中國(guó)在削減粗鋼產(chǎn)能方面的進(jìn)展。綠色和平組織和中鋼聯(lián)在一份報(bào)告中估計(jì)，2016年中國(guó)淘汰了2337萬(wàn)噸粗鋼產(chǎn)能，但同時(shí)新增了5996萬(wàn)噸產(chǎn)能，導(dǎo)致過(guò)剩產(chǎn)能凈增加了3659萬(wàn)噸。

　　未來(lái)幾年，政策制定者應(yīng)針對(duì)煉鋼和煉鐵兩個(gè)行業(yè)制定不同的產(chǎn)能削減計(jì)劃，并分別統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。此外，應(yīng)強(qiáng)調(diào)凈產(chǎn)能的變化，不能只關(guān)注減少的產(chǎn)能而不關(guān)注新增的產(chǎn)能。如果不解決這些問(wèn)題，可能會(huì)導(dǎo)致無(wú)法對(duì)中國(guó)鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，進(jìn)而導(dǎo)致無(wú)效政策的制定。

　　正確評(píng)估中國(guó)粗鋼產(chǎn)能過(guò)剩情況

　　針對(duì)上述中國(guó)目前去產(chǎn)能實(shí)踐中存在的不足，接下來(lái)本文將分析如果不加以糾正，可能會(huì)導(dǎo)致的錯(cuò)估。

　　截至2015年底，中國(guó)粗鋼產(chǎn)能為11.269億噸。2016年中國(guó)鋼鐵產(chǎn)能減少了6500萬(wàn)噸，2017年計(jì)劃再削減5000萬(wàn)噸。假設(shè)：（1）所有削減的產(chǎn)能都指的是粗鋼，（2）中國(guó)在2017年底完成了產(chǎn)能削減計(jì)劃，（3）這段期間內(nèi)未新增粗鋼產(chǎn)能，那么2016-2017年中國(guó)粗鋼產(chǎn)能將凈減少1.15億噸。也就是說(shuō)，到2017年底，中國(guó)粗鋼產(chǎn)能將為10.119億噸。如果2017年粗鋼產(chǎn)量與2016年大體保持一致，到2017年底，產(chǎn)能利用率將達(dá)到79.1%，即 (800 / 1011.9)×100% = 79.1%，這與工信部設(shè)定的80%的目標(biāo)值相當(dāng)接近。

　　換句話說(shuō)，根據(jù)上述假設(shè)，到2017年底，中國(guó)粗鋼產(chǎn)能將比2015年底減少1.15億噸。如前所述，截至2015年底，中國(guó)粗鋼實(shí)際過(guò)剩產(chǎn)能約為1.284億噸，那么兩年內(nèi)削減1.15億噸，意味著截至2017年底90%的過(guò)剩產(chǎn)能已被化解。

　　這些計(jì)算很簡(jiǎn)單，國(guó)家發(fā)改委副主任寧吉喆在回答記者提問(wèn)時(shí)也采用了這種計(jì)算方法。然而，這是最樂(lè)觀的情況?；谶@種計(jì)算而制定的政策可能會(huì)忽視問(wèn)題的實(shí)際嚴(yán)重程度。如果一部分淘汰產(chǎn)能發(fā)生在煉鐵行業(yè)，或者新增了粗鋼產(chǎn)能，2017年底粗鋼的產(chǎn)能利用率將低于現(xiàn)在估算的79.1%。