財(cái)政部等六部委進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為

 5月3日，財(cái)政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會六個(gè)部門，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱“《通知》”）。

　　《通知》堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對部分地區(qū)政府為融資平臺舉債提供擔(dān)保，部分地區(qū)以政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目、政府投資基金等變相舉債等行為，要求省級政府盡快組織摸底排查，并于今年7月31日前清理整改到位。

　　《通知》明確了融資平臺公司融資、政府和社會資本合作、地方政府舉債融資的邊界和負(fù)面清單。如允許按照“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，規(guī)范操作PPP、政府投資基金，但政府不得以任何方式承諾回購社會資本方本金，也不得承諾最低收益等變相舉債。

　　六部門后續(xù)將建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機(jī)制。除地方政府、金融機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為，中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)出具法律意見書，也將被追究責(zé)任。

　　限期清理整改

　　數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，我國地方政府債務(wù)15.32萬億元，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為80.5%。加上中央政府債務(wù)12.01萬億元，2016年底我國政府債務(wù)合計(jì)27.33萬億元，我國政府債務(wù)負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家水平。

　　盡管我國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但地方政府推陳出新的變相舉債融資手段，使得地方政府債務(wù)存在隱性擴(kuò)張，這部分風(fēng)險(xiǎn)始終為外界關(guān)注。

　　對于當(dāng)前地方政府舉債狀況，財(cái)政部表示，一些地區(qū)政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保仍時(shí)有發(fā)生，部分金融機(jī)構(gòu)對企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾，部分政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。

　　2016年財(cái)政部曾摸底全國地方政府融資平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位等債務(wù)余額情況，還將政府中長期支出事項(xiàng)納入統(tǒng)計(jì)。

　　財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，這次六部委聯(lián)合發(fā)文，結(jié)合了2016年開展的融資平臺公司債務(wù)等統(tǒng)計(jì)情況，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力構(gòu)建化解當(dāng)前各類潛在風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”，重點(diǎn)在組織清理整改地方政府融資擔(dān)保行為、加強(qiáng)融資平臺公司融資管理、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為、進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機(jī)制、大力推進(jìn)信息公開等六個(gè)方面。

　　《通知》要求各省級政府盡快組織一次地方政府及其部門融資擔(dān)保行為摸底排查，這項(xiàng)工作要求在2017年7月31日前清理整改到位。

　　如何整改呢？《通知》指出，相關(guān)部門、市縣政府加強(qiáng)與社會資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為。

　　中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，財(cái)政或政府部門出具擔(dān)保函、承諾函等，屬于違法行為，這種要清理。對于PPP項(xiàng)目、政府引導(dǎo)基金等，如果有回購本金、承諾最低收益等，需要修改相關(guān)合同條款，讓PPP項(xiàng)目操作合乎規(guī)定。

　　明確地方政府舉債邊界

　　地方政府舉債融資的邊界在哪里呢？

　　《通知》重申，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。

　　財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，地方政府合法舉債，必須要滿足兩個(gè)條件。一個(gè)是國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行的政府債券；另一個(gè)是需經(jīng)本級人大審批通過。

　　融資平臺公司是地方違規(guī)舉債中重要載體，《通知》對地方政府、融資平臺、金融機(jī)構(gòu)相關(guān)行為都做出了規(guī)定。

　　其中，厘清地方政府和融資平臺的邊界為核心內(nèi)容?！锻ㄖ分赋觯苿尤谫Y平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺公司日常運(yùn)營和市場化融資。融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。

　　財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要落實(shí)依法治國戰(zhàn)略，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和國發(fā)【2014】43號文規(guī)定，需要給市場以明確信號。新預(yù)算法實(shí)施后，融資平臺公司貸款、發(fā)行企業(yè)債券等，都是企業(yè)債務(wù)，不屬于政府債務(wù)。市場需要正確研判風(fēng)險(xiǎn)，不要誤把企業(yè)信用當(dāng)成政府信用。

　　至于實(shí)踐中借用PPP模式、政府投資基金等違規(guī)舉債行為，《通知》也明確列出了負(fù)面清單。如地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益等。

　　財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，推行PPP模式，要控制地方政府債務(wù)，更重要的是改革意圖，以有限政府投資撬動社會資本，打破行業(yè)壟斷等。在PPP、政府投資基金中承諾回購本金、承擔(dān)本金損失、承諾最低收益等，使得社會資本參與方基本不承擔(dān)項(xiàng)目管理運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，變成由政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)，違背了當(dāng)初的意愿。按照利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，規(guī)范開展的PPP項(xiàng)目、政府投資基金等，仍然是鼓勵的。

　　開展聯(lián)合監(jiān)督

　　地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，涉及多個(gè)監(jiān)管部門。此次六部委聯(lián)合發(fā)文，意在建立跨部門聯(lián)合檢測和防控機(jī)制。

　　《通知》表示，由財(cái)政部門會同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測政府中長期支出事項(xiàng)以及融資平臺公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況，加強(qiáng)部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗(yàn)，定期通報(bào)監(jiān)測結(jié)果。

　　此外，六個(gè)部門還將聯(lián)合注冊會計(jì)師協(xié)會、資產(chǎn)評估協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自律組織，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強(qiáng)跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長鄭春榮對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，《通知》從資金供給和需求方，加強(qiáng)監(jiān)管，政府、融資平臺公司有融資需求，要對這兩者加以規(guī)范；引入央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等，將各類融資工具納入監(jiān)管。此外，引入司法部，作為共同發(fā)文單位，能對律師事務(wù)所等違規(guī)出具法律意見書等加以規(guī)范。

　　《通知》還要求各地加大信息公開力度。如縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額，以及本級政府債務(wù)的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容；推進(jìn)政府購買服務(wù)決策主體、購買主體、承接主體、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財(cái)政資金安排、合同期限、績效評價(jià)等內(nèi)容；推進(jìn)融資平臺公司名錄公開等。